Le modèle par répartition français montre, aujourd’hui, ses limites (1)

Jean-Pierre Dumas

15 juillet, 2026

La retraite par répartition repose sur un relais entre générations : les actifs d’aujourd’hui financent les retraités d’aujourd’hui, tout en comptant sur les actifs de demain.

La France a choisi, à la libération, un système de retraite obligatoire et général fondé sur le principe de la répartition pure, c’est un choix stratégique qui a profondément et durablement structuré notre modèle social qui a des conséquences dramatiques aujourd’hui. En outre, on a ajouté au modèle : la répartition à prestations définies, un système létal pour la viabilité des pensions dans un pays à population vieillissante. 

Le choix d’un système de retraite qui repose sur un seul pilier, la répartition a limité le développement d’un marché des capitaux orienté vers l’industrie et l’innovation. 

Les autorités ont essayé de développer des fonds souverains qui ont échoué.  Un pays, qui n’est pas en mesure de générer des excédents budgétaires, qui n’a pas de ressources minérales et qui n’a pas de pension par capitalisation, ne peut avoir de fonds souverains viables. Les différentes expériences de Fonds de Réserve pour les Retraites (FRR), et de Fonds Stratégiques pour l’Investissement (FSI) se sont avérées illusoires. Dans le premier cas, il a servi au mieux à être un élément de financement limité de la CADES, dans l’autre, il a été absorbé par la BPI.

Un système par répartition pur

La retraite en 1930 était financée par capitalisation. En 1945, le Gouvernement provisoire de la République française a fait le choix, sous l’autorité du général de Gaulle, d’un système par répartition. La capitalisation apparaissait alors peu adaptée au contexte économique de l’époque : elle supposait d’accumuler pendant plusieurs décennies une épargne financière destinée à financer les pensions futures, dans un pays marqué par la guerre, l’instabilité monétaire et le risque d’inflation. La crainte que cette épargne longue soit progressivement érodée par l’inflation n’était pas dépourvue de fondement, surtout au regard de l’expérience française caractérisée par l’inflation. C’est à partir de 1986 et plus tard avec l’entrée de la France dans l’euro que la France a connu une inflation contrôlée (de 1986 à 2025, l’inflation moyenne s’est élevée à 2% par an seulement).

Un système de retraite par répartition fonctionne comme une grande lessiveuse qui absorbe en t les cotisations des actifs pour les redistribuer au même instant t aux retraités. En conséquence, l’argent des actifs est utilisé immédiatement pour financer les retraités. Il n’y a donc pas d’accumulation préalable d’un stock d’épargne destiné à financer les pensions futures. Un tel système nécessite, pour être viable, qu’il y ait un minimum d’actifs par rapport aux retraités. 

En revanche, dans un système par capitalisation, les actifs cotisent pour leur propre retraite future, il existe donc un décalage temporel entre le versement des cotisations et le paiement des prestations, les cotisations constituent une épargne forcée qui est investie en actions, obligations pendant la vie active, puis les droits accumulés sont mobilisés au moment de la retraite. Cette épargne sera placée sur les marchés et servira à financer les pensions futures. Cette épargne n’existe pas dans le système par répartition. 

Un système par répartition dépend principalement du rapport présent et futur entre cotisants et retraités, du niveau des salaires, du taux d’emploi, de l’âge de départ et du niveau des pensions. Un système par capitalisation dépend davantage du rendement des actifs accumulés, de la durée d’épargne, des frais de gestion, de l’inflation et des conditions de marché au moment de la liquidation.

Pourquoi les Français restent-ils attachés au système par répartition ? Jusqu’à maintenant, le système a versé des prestations confortables à une grande partie des retraités ; deuxièmement, le système des pensions est en France considéré comme l’expression d’une solidarité collective. Le concept d’équilibre financier, global du système est largement absent des préoccupations des Français (encouragé par les organismes officiels et les dirigeants politiques). 

Ce système repose sur un slogan popularisé par le courant socialiste qui est en faveur de ce système par ce qu’il repose soi-disant sur « la solidarité entre les générations ». L’argument est séduisant, mais s’il y a solidarité, c’est, aujourd’hui, une solidarité inversée, solidarité en faveur des personnes âgées au détriment des actifs. La « solidarité » suppose une condition essentielle : que les générations présentes soient suffisamment nombreuses, suffisament en emploi et suffisamment productives pour honorer les promesses faites aux générations précédentes. Or, dans une société vieillissante, cette condition devient de plus en plus fragile. Si le nombre de retraités augmente relativement au nombre d’actifs, si la durée de versement des pensions s’allonge et si les promesses de pension ne sont pas ajustées, la solidarité entre générations s’inverse. Elle se transforme progressivement en une « solidarité » imposée aux générations suivantes. Celles-ci devront financer à la fois les pensions de leurs aînés, les déficits accumulés et leurs propres droits futurs. Il faut se méfier des slogans socialistes, un système conçu au nom de la solidarité peut devenir injuste s’il reporte indéfiniment la dette sur les générations futures (ce n’est pas un hasard, si, pour le COR, le système ne génère pas de dettes… ). 

Un système retraite ne peut s’analyser sur une année, la retraite est un phénomène démographique, donc de très longue durée. Le système des retraites français par répartition a été instauré en 1945 dans un contexte démographique favorable. À cette époque, la population était croissante et le nombre de retraités limité. En 1963, on estimait plus de quatre cotisants pour un retraité (source CNAV), dans ces conditions, le système pouvait se permettre d’être généreux. En 2023, il y a 1.8 cotisant par retraité de droits directs pour l’ensemble des régimes (dernier chiffre connu, source INSEE/DREES). Un ratio inférieur à deux cotisants par retraités commence à ne plus être viable. Le COR projette un ratio de 1.8 en 2030 (sans doute optimiste), 1.6 en 2040 et 1.5 en 2050. Une chose est sûre, ce ratio va diminuer. La pension moyenne de l’ensemble des retraites ne pourra rester à 60% du revenu d’activité moyen (source Eurostat). 

Le vieillissement démographique ne rend pas la répartition impossible, mais il en modifie radicalement les conditions d’équilibre : ce qui était soutenable avec quatre cotisants par retraité ne l’est plus avec moins de deux. Sans modifications drastiques des paramètres (à notre avis tois paramètres doivent être changé: 1/ Le pourcentage par rapport aux salaires dus aux retraités du privé comme du public qui, de fixe, doit devenir variable), 2/ le nombre d'annuités de cotisation, 3/ et l’ajout d’un pilier par capitalisation qui se substitue à la répartition, le système devient instable et ruine les finances publiques. 

La deuxième caractéristique du système français est qu’il s’agit d’un système par répartition à prestations définies.

« Un système par répartition à prestations définies dans un pays vieillissant se dirige inéluctablement vers une impasse financière. »

Le système de retraite en 1930 était par capitalisation, mais à prestation définie. Elle prévoyait une pension proportionnelle à 40 % du salaire ayant servi d’assiette, après 30 années de versements. La rupture de 1945 porte donc sur le mode de financement, on abandonne la capitalisation pour adopter la répartition, mais on conserve une pension définie par des règles. 

Les ordonnances de 1945 définissent deux choix simultanés : la répartition comme technique de financement et la prestation définie par la loi comme mode de calcul des droits : l’assurance vieillesse «garantit une pension» égale à 20 % du salaire annuel moyen de base à 60 ans. Le salaire de base était le salaire annuel moyen correspondant aux cotisations des dix dernières années d’assurance. 

Un système de retraite à prestations définies (“defined benefit scheme’’) est un système dans lequel le niveau des pensions est déterminé, à l’avance, par des règles juridiques ou statutaires indépendamment des ressources effectivement disponibles. Les cotisations et autres ressources (impôts, subventions, transferts) doivent ensuite être ajustées afin de financer les prestations promises. Les règles juridiques ou statutaires sont : le taux de liquidation (le pourcentage de la pension par rapport au salaire de référence auquel le salarié a droit, l’âge de départ à la retraite, et la durée de cotisations). 

Dans un tel système, si les ressources deviennent insuffisantes pour financer les droits acquis, il y a cinq options pour ajuster les ressources aux retraites fixées a priori : 1) augmenter les cotisations ; 2) accroître les impôts affectés aux pensions ; 3) augmenter les subventions ; 4) reculer l’âge de départ à la retraite  ou 5) recourir à l’emprunt public. Sauf à modifier les règles juridiques préalables, on ne peut réduire le niveau des pensions, puisqu’il est fixé a priori. 

Une combinaison de ces méthodes a été utilisée en France : 1) les cotisations ont augmenté ; 2) les impôts affectés aux retraites ont pris une importance croissante; 3) les subventions jouent un rôle majeur dans le financement des régimes de la fonction publique; 4) l’âge de départ à la retraite recule… 5) Il est impensable, dans ce système, de réduire les prestations; 6) les retraites sont largement financées par le recours à la dette, même si ce dernier facteur est passé sous silence. Si les paramètres ne sont pas modifiés en profondeur, un système par répartition à prestations définies dans un pays vieillissant se dirige inéluctablement vers une impasse financière. 

Les principaux régimes français : régime général, fonction publique, régimes spéciaux sont des régimes par répartition à prestations définies ; ils reposent historiquement sur: les droits acquis, le salaire de référence, la durée de cotisation, l’âge de départ à la retraite et le taux de liquidation. Les pensions sont donc largement déterminées par des règles statutaires indépendamment des cotisations.

Le régime complémentaire des salariés du privé (AGIRC-ARRCO) est aussi un système par répartition, mais il fonctionne par points. Le rendement du régime peut être ajusté selon la valeur du point, il est moins rigide qu’un pur système à prestations définies (la valeur d’achat du point peut varier). 

Le cas des retraites des fonctionnaires d’État est un système à prestations définies pur, les fonctionnaires ont un droit acquis à une pension qui s’élève à 75% de leurs derniers traitements indiciaires bruts (pour une carrière complète). Comme les cotisations salariales ne suffisent pas à financer les pensions dues, l’État doit chaque année verser une subvention (qu’on appelle pudiquement « contribution d’équilibre ») égale à la différence entre les retraites dues et les cotisations effectuées par les fonctionnaires.

Quelques ébauches de système par capitalisation ont été mises en œuvre pour les fonctionnaires d’État, de la BdF, du Sénat. Il est assez ironique de constater que, dans le pays qui reste majoritairement opposé au système par capitalisation, ce système a été initié par le secteur public. Mais il ne faut pas faire de contresens, les thuriféraires de la capitalisation considèrent que c’est le début d’un système mixte répartition/capitalisation. C’est un faux semblant, premièrement, ce système par capitalisation est très limité (cotisations limitées aux primes des fonctionnaires) ; deuxièmement, il ne vise pas à se substituer progressivement au système par répartition à prestations définies. C’est une addition marginale (non une substitution) au système actuel qui est et restera déficitaire. La Retraite Additionnelle de la Fonction Publique (RAFP) reste un régime additionnel limité, il ne remet pas en cause le cœur du régime des fonctionnaires. 

S’il n’est pas possible de remplacer le système de retraite par répartition par un système par capitalisation, il serait néanmoins utile de substituer une partie de la répartition par de la capitalisation. Une fraction des droits futurs pourrait être financée par une épargne longue, investie dans l’économie, afin de réduire la pression sur les dépenses publiques.

Source : Pension Markets in Focus 2025 - © OECD 2025

Note: Le chiffre du haut correspond aux actifs accumulés des pensions en pourcentage du PIB, chiffre du bas montant en dollars des actifs accumulés (1 trillion = 1000 milliards).

La France n’est pas totalement dépourvue d’actifs de retraite capitalisés : elle dispose d’environ 13 % du PIB d’actifs gérés par des “pension providers” (assimilable à de la retraite par capitalisation), principalement sous forme d’épargne retraite supplémentaire assurantielle ou financière (PER). Mais ce volume reste marginal par rapport aux pays où les fonds de pension jouent un rôle central, avec des actifs représentant souvent 100 à 200 % du PIB comme le Danemark, les Pays Bas, le Canada, et les US). 

La Norvège n’apparaît qu’à environ 10 % du PIB dans le graphique OCDE parce que le gigantesque fonds souverain pétrolier norvégien qui s’appelle “Government Pension fund Global’’ n’est pas inclus dans les actifs de retraite capitalisés au sens OCDE. Il s’agit d’un fonds souverain alimenté par les revenus pétroliers et il n’est pas utilisé l’heure actuelle, à financer les droits à pension. . 

Par rapport au PIB, le Danemark, la Suisse, le Canada, les Pays-Bas et la Suède ont un ratio d’actifs affectés à la retraite similaire à celui des États-Unis. Une part importante de ces actifs est investie dans des actions, ce qui explique la vitalité du marché financier de ces pays. 

Si la France disposait d’actifs de retraite similaires à ceux du Danemark, de la Suisse, des Pays-Bas et de la Suède soit environ 140% du PIB, elle aurait des actifs nationaux et internationaux accumulés en faveur des pensions s’élevant à $4400 milliards, soit 10 fois plus que les $400 milliards actuels.

Source : OECD, The National Accounts at a Glance, ch. 5, households

Notes : “Net saving of households’’, en pourcentage du revenu disponible net des ménages. L’épargne nette des ménages correspond à l’épargne brute des ménages moins l’amortissement économique du capital existant (la consommation de capital fixe). Le taux d’épargne des ménages correspond à leur revenu disponible moins leurs dépenses de consommation, avec « ajustement pour les droits à pension ». 

Pour les régimes de retraite par capitalisation, l’épargne des ménages inclut « l’ajustement pour variation des droits de pension » ; ce sont les cotisations employeurs-employés versées déduction faite des droits versés, mais il n’inclut pas les plus-values boursières. 

Dans le système de retraite par répartition, les cotisations versées aujourd’hui ne représentent pas un actif financier individuel accumulé par les ménages ; les prestations étant financées en temps réel par des cotisations courantes, en conséquence, il n’y a pas d’accumulation d’épargne dans ce régime. 

Pour comparer l’effort d’épargne des ménages entre pays, il est préférable d’utiliser le concept d’épargne nette des ménages, plutôt que le concept brut. Lorsqu’un pays, comme la France, possède un stock important de logements détenus par les ménages, la consommation de capital fixe peut être élevée. Par conséquent, le taux d’épargne brut peut alors donner une image plus favorable de l’épargne disponible, alors qu’une partie sert uniquement à compenser l’usure économique du capital immobilier.  

Comme les États-Unis disposent d’un pilier capitalisation très élevé, on pourrait s’attendre à y observer un taux d’épargne élevé des ménages. Or, leur taux d’épargne net (5.7% du PIB) est nettement plus faible que celui de la France (12.8%) (cf. figure 3). Le taux d’épargne annuel des ménages est un flux, il ne mesure pas le stock accumulé ni les plus-values financières. Les fonds de pension représentent un stock qui inclut la capitalisation sur plusieurs années des cotisations, ainsi que les revenus des intérêts et des dividendes, plus les plus-values des actions. Par conséquent, un pays peut posséder d’immenses fonds de pension et un taux d’épargne faible. 

En outre, comme l’épargne des ménages correspond, par définition, au revenu des ménages (sans les plus-values financières) moins leurs dépenses de consommation, dans la mesure où la propension à consommer est très élevée aux États-Unis, le taux d’épargne des ménages est faible (en Chine, c’est l’opposé : la propension à consommer des ménages est très faible). 

Le paradoxe américain : les ménages américains épargnent relativement peu en flux annuel, mais ils disposent collectivement d’un stock considérable d’épargne financière accumulée, notamment grâce aux fonds de pension et à la valorisation de long terme des marchés financiers ; alors que la France épargne beaucoup en flux courant, mais capitalise peu pour la retraite.

Création de pseudos fonds souverains

Au sens strict, un fonds souverain est un véhicule public d’investissement poursuivant des objectifs économiques et financiers de long terme (épargne intergénérationnelle, stabilisation des recettes publiques). Il est souvent investi en actifs financiers internationaux. Les “sovereign wealth funds’’ sont distincts des fonds de pension publics (comme c’est le cas pour la Norvège). 

La France a tenté de créer des fonds souverains qui se sont soldés par des échecs. Pour qu’un pays puisse constituer un fonds souverain, il doit être capable de générer des excédents durables qui seront investis massivement sur les marchés. Le système par répartition crée des droits politiques et juridiques à pension, mais il ne ne génère pas un actif financier inscrit dans le patrimoine des ménages.

En 1999, sous la présidence de J. Chirac et le Gouvernement de L. Jospin, la France a créé un Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Il avait pour objectif de gérer des réserves financières contribuant au financement futur des retraites dans un contexte de choc démographique. L’intention était louable. L’objectif initial était d’atteindre environ 150 milliards d’euros à l’horizon 2020. 

Les fonds de ce FRR devaient provenir des: 

1. Excédents de la CNAV
   La CNAV est la caisse qui gère le régime de base des salariés du système privé. Elle est en déficit… 

2. Excédents du FSV
   Le FSV ne dispose pas de ressources propres, il a pour mission de financer, au moyen de ressources affectées, des avantages vieillesse à caractère non contributif. Il est entièrement financé par l’État (CSG)… 

3. La contribution Sociale de Solidarité des Sociétés (C3S) est un impôt sur le chiffre d’affaires des grandes sociétés (en général, les pays évolués n’imposent pas d’impôt sur le CA…). 

4. Prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et de placement des ménages. C’est aussi une recette affectée. 

5. Produits des parts sociales des Caisses d’épargne et versements de la Caisse des dépôts. Les Caisses d’épargne ont été transformées en banques coopératives. Pour organiser cette transformation, la loi a prévu l’émission de parts sociales souscrites par des sociétaires. Le produit de cette opération n’est pas resté entièrement dans le réseau des Caisses d’épargne : une partie a été centralisée dans un fonds de mutualisation, géré par la Caisse nationale des Caisses d’épargne, puis reversée au Fonds de réserve pour les retraites. C’est une aberration de financer un fonds souverain par des recettes exceptionnelles. 

6. Produits de ventes d’actifs ou de licences, notamment les licences de téléphonie mobile UMTS. Ressources exceptionnelle.

7. Il a été alimenté, au début par des crédits budgétaires. Source qui ne pouvait être pérenne dans un pays en déficit budgétaire chronique et élevé.

Il s’avère que le FRR n’est jamais devenu le grand fonds de capitalisation collectif espéré. Depuis la réforme de 2010, il ne perçoit plus de recettes régulières ; au contraire, il a été mobilisé pour contribuer à l’amortissement de la dette sociale (il verse chaque année, des sommes à la CADES). Il indique avoir versé €36 Md à celle-ci entre 2011 et 2025. Fin 2025, l’actif net du FRR ne s’élevait qu’à €21 Md (loin des €150 Md projetés). Si c’est un fonds, c’est un fonds en voie d’extinction… c’est un organisme public qui contribue à amortir, dans la mesure de ses ressources restantes, la dette sociale. 

En 2008, le Gouvernement Sarkozy a créé le Fonds Stratégique d’Investissements (FSI). Là encore, l’objectif était grandiose, il fallait doter la France d’un instrument public d’investissement en fonds propres, capable d’intervenir dans les entreprises jugées stratégiques. Le fonds devait atteindre environ 20 Md€ d’encours, dont environ 6 Md€ de liquidités et 14 Md€ de titres de participation apportés par l’État et la Caisse des dépôts.

En fait, le FSI a été absorbé par Bpifrance lors de la création de la Banque publique d’investissement en 2012-2013. Donc, le FSI s’est transformé en « fonds bancaire », son portefeuille de participations a été absorbé dans la banque publique d’investissement. La BPI reçoit ses ressources d’emprunts sur les marchés avec garantie de l’État et des dotations publiques venant de l’État et de l’UE. Elle a vocation à octroyer des prêts et à prendre des participations dans des entreprises.

Le FSI n’était pas un fonds souverain au sens strict. Il n’était pas alimenté par des excédents budgétaires durables, par une rente extérieure ou par une épargne retraite capitalisée. Il reposait principalement sur le recyclage d’actifs publics existants et sur la capacité d’intervention de la Caisse des dépôts. Il s’agissait donc davantage d’un outil d’intervention industrielle et patrimoniale que d’un véritable fonds souverain d’accumulation.

·      Un vrai fonds souverain repose sur une règle automatique et durable d’abondement. 

Il y a un contresens sur l’essence et la signification d’un fonds de pension ou un fonds souverain. Un fonds souverain suppose des ressources permanentes ; or la France n’a ni rente pétrolière (cas de la Norvège), ni excédent budgétaire, ni excédent structurel des retraites (cas de Singapour). Le FRR a été alimenté par des recettes ponctuelles, des impôts (on n’alimente pas un fonds souverain avec des recettes fiscales), ou des recettes temporaires (cas des produits des parts sociales des Caisses d’épargne) ; par des crédits budgétaires (il est curieux qu’un pays, en état de déficits chroniques, soit en mesure de financer un fonds souverain par des dépenses budgétaires). 

En fait, ses faibles ressources ont été réorientées vers le financement courant de la dette sociale.